Dictamen nº 5210 de Contraloría General de la República, de 26 de Febrero de 2020
N° 5.210 Fecha: 26-II-2020
Con motivo del Plebiscito Nacional de 26 de abril de 2020, ordenado por el artículo 130 de la Constitución Política de la República -introducido por la ley N° 21.200-, y convocado por decreto exento N° 2.445, de 27 de diciembre de 2019, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, esta Contraloría General, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, ha estimado necesario impartir las siguientes instrucciones.
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CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Sobre el particular conviene anotar que, conforme aparece del preámbulo de la aludida ley N° 21.200, dicha modificación constitucional ha tenido su origen en diversas mociones y mensajes refundidos, tanto de diputados y ex diputados de la República, como de la ex Presidenta de la República Michelle Bachelet Jeria. Del mismo modo, es de público conocimiento que dicho cuerpo normativo responde al acuerdo político alcanzado por diversos sectores y anunciado el 15 de noviembre de 2019.
Del tenor del nuevo artículo 130 de la Constitución Política, incorporado por la señalada ley, se advierte que ha sido dicha norma constitucional la que ordena al Presidente de la República convocar al plebiscito del 26 de abril de 2020, señalando de manera taxativa las opciones de esa consulta y fijando su marco normativo.
Los preceptos incorporados a la Carta Fundamental permiten concluir que el plebiscito que tendrá lugar el 26 de abril de esta anualidad cuenta con una regulación particular, producto del contexto en que se generó, otorgándole una fisonomía diversa de los plebiscitos de reforma constitucional y comunal previstos en la Constitución.
En efecto, a diferencia de estos últimos plebiscitos en el que el Ejecutivo y el alcalde tienen un rol directo que les permite promover una de las alternativas sometidas a decisión de la ciudadanía, en el plebiscito que tendrá lugar en abril próximo el Presidente de la República aparece como un ejecutor del mandato constitucional, limitando su rol a desarrollar el proceso plebiscitario ciñéndose a las pautas fijadas por el constituyente, sin que corresponda al Ejecutivo asumir, en el ejercicio de la función pública, una posición sobre la materia sometida a decisión.
Producto de lo anterior, es conveniente precisar que las siguientes instrucciones tienen aplicación respecto del presente proceso plebiscitario, sin que se extiendan a los demás mecanismos de consulta a la ciudadanía.
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PRINCIPIOS QUE RIGEN LA ACTUACIÓN DE LAS AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS PÚBLICOS
1) Principio de Juridicidad.
En primer lugar, es necesario tener presente que de acuerdo con el anotado principio, contemplado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, y con lo dispuesto en los artículos 2°, 3°, 5° y 7° de ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, es obligación primordial de los servidores públicos propender al bien común -artículo 1° de la Carta Fundamental-, debiendo cumplir fiel y esmeradamente, dentro de su competencia, las tareas propias de sus funciones, a fin de atender en forma eficiente las necesidades públicas a su cargo.
Sobre el particular, cabe tener presente que el artículo 19 de la aludida ley N° 18.575, aplicable a todos los órganos y servicios que integran la Administración del Estado, señala que el personal que la compone "estará impedido de realizar cualquier actividad política dentro de la Administración", regla que se aplica a quienes la integran, bien sea como autoridades, jefaturas o funcionarios.
Del mismo modo, el N° 4 de su artículo 62 advierte que contraviene especialmente la probidad administrativa el "Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o recursos del organismo en beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales".
En armonía con lo anterior, es útil expresar que igual idea se contempla en la letra h) del artículo 84 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, que de manera expresa prohíbe a los funcionarios regidos por este cuerpo legal "Realizar cualquier actividad política dentro de la Administración del Estado o usar su autoridad, cargo o bienes de la institución para fines ajenos a sus funciones".
Similar norma se contiene en la letra h) del artículo 82 de la ley N° 18.883, que aprueba el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.
Atendido lo expuesto, las autoridades y servidores públicos no pueden valerse de sus empleos para favorecer o perjudicar alguna de las alternativas consultadas en esta oportunidad, ya sea directamente o a través de las tendencias o partidos políticos que las apoyan.
De lo expuesto, y lo señalado en el Título I de este instructivo acerca del origen y regulación constitucional de este plebiscito, resulta que las autoridades, jefaturas y funcionarios, cualquiera sea su jerarquía, y con independencia del estatuto jurídico que los rija, en el desempeño de la función pública que ejercen, no deben promover alguna de las posturas de este plebiscito, ni asociar la actividad del organismo respectivo con alguna de ellas, ni ejercer influencia sobre otros empleados o sobre los particulares con el mismo objeto, ni, en general, valerse de la autoridad o cargo para favorecer o perjudicar algunas de las proposiciones plebiscitadas.
En razón de iguales fundamentos, configura también un ilícito administrativo usar para los indicados propósitos, los recursos públicos, así como los bienes fiscales, municipales o de otras entidades estatales, tal como se precisa en el Capítulo V de estas instrucciones.
Lo anterior, no obsta a que, al margen del desempeño del cargo, las autoridades, jefaturas y funcionarios -con las salvedades que más abajo se precisan-, en su calidad de ciudadanos, se encuentran habilitados para ejercer los derechos políticos consagrados en el artículo 13 de la Carta Fundamental, pudiendo emitir libremente sus opiniones en materias políticas y realizar actividades de esa naturaleza, siempre que las desarrollen fuera de la jornada de trabajo y con recursos propios (aplica dictámenes N°s. 16.848, de 2014, y 86.368, de 2016).
Conviene agregar que dichas acciones, realizadas en las condiciones antedichas, son por esencia voluntarias, sin que, por consiguiente, sea admisible que los servidores públicos, por cualquier medio, coaccionen a otros empleados, requiriéndoles su participación, colaboración o intervención de cualquier índole, en las mismas.
Ahora bien, lo anteriormente señalado, es sin perjuicio de las prohibiciones especiales que el ordenamiento jurídico contempla para determinados servicios, con el objetivo que, en el ejercicio de sus cargos, los funcionarios -en atención a las particularidades de esos organismos- no puedan realizar ciertas actividades relacionadas con el ejercicio de sus derechos políticos, lo que no obsta al derecho a sufragio que reconoce la Constitución Política a todos los ciudadanos.
Tal es el caso de la prohibición que afecta al personal del Servicio Electoral, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 77 de la ley N° 18.556, Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, que en lo pertinente, establece que "Ni el personal del Servicio, ni las personas que a cualquier título desempeñen alguna función en él, podrán militar en partidos políticos, ni participar en o adherir a reuniones, manifestaciones, asambleas, publicaciones o cualquier otro acto que revista un carácter político-partidista o de apoyo a candidatos a cargos de representación popular", añadiendo que “Tampoco podrán participar de modo similar con ocasión de los actos plebiscitarios”.
Luego, el inciso primero del artículo 204 de la ley N° 18.700, Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, previene que “Los embajadores, cónsules y todos los funcionarios de las plantas del Servicio Exterior, secretaría y administración general, agregados y de los servicios dependientes del Ministerio de Relaciones Exteriores que presten servicios en el exterior, así como los empleados locales de las embajadas y consulados de Chile no podrán durante el período de campaña electoral realizar, ejecutar o participar en eventos o manifestaciones públicas que tengan por finalidad la promoción o rechazo de alguna nominación, candidatura o posición plebiscitaria, por ningún medio, sea éste escrito, audiovisual, electrónico o a través de imágenes. Lo anterior, salvo la difusión de la información electoral que disponga el Servicio Electoral mediante las instrucciones que imparta”.
El inciso segundo de esa misma norma establece que “Las infracciones a este artículo se sancionarán como falta grave al principio de probidad administrativa y serán conocidas y resueltas por la Contraloría General de la República”.
Por otra parte, en cuanto al personal de las Fuerzas Armadas y Carabineros, cabe advertir que de acuerdo con lo prescrito en el inciso final del artículo 101 de la Carta Fundamental, dichas instituciones, "como cuerpos armados, son esencialmente obedientes y no deliberantes".
Del mismo modo, el artículo 2° de la ley N° 18.948, Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas, además de reiterar lo señalado en aquel precepto constitucional, establece que el personal que integra las Fuerzas Armadas no podrá pertenecer a partidos políticos, a organismos sindicales, ni a instituciones, organizaciones o agrupaciones cuyos principios u objetivos se contrapongan o sean incompatibles con lo dispuesto en esa norma o con las funciones que la Constitución Política y las leyes encomiendan a las Fuerzas Armadas.
Igual prohibición contempla el artículo 2° de la ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, en lo que respecta al personal de este organismo. A su vez, el referido...
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