Dictamen nº 64894 de Contraloría General de la República, de 5 de Noviembre de 1959
N° 64.894 Fecha: 04-XI-1959
Materia .- Naturaleza jurídica, régimen legal y competencia de la Junta de Adelanto de Arica.
Antecedentes .- La Junta de Adelanto de Arica ha formulado numerosas consultas relativas a su funcionamiento.
Estas consultas pueden sintetizarse en los siguientes puntos:
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- ¿La Junta de Adelanto de Arica puede otorgar préstamos a Cooperativas de Edificación de Viviendas a fin de que realicen obras de Urbanización?;
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- ¿La Junta puede realizar las obras de urbanización a que se refiere la pregunta anterior, estableciéndose para los cooperados la obligación de reembolsar a este organismo la parte que le corresponda en las sumas invertidas?;
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- ¿Este organismo tiene facultad para otorgar préstamos a los agricultores a fin de que cancelen el servicio de riego en el Departamento de Riego respectivo?;
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-¿Es posible otorgar préstamos a los agricultores de la zona con el objeto de que adquieran acciones de la Sociedad Olivadera Azapa, ya que en esta forma se aseguraría la venta de la producción de aceitunas?;
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- ¿Qué normas deben aplicarse en la construcción de viviendas populares y en que forma podrían ser vendidas?;
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- El Art.7°, letra b) de la Ley N° 13039 establece que en el Presupuesto de Inversiones de la Junta se contemplará “su concurrencia a la construcción de edificios para hoteles, teatros, viviendas, locales comerciales, almacenes de depósito, balnearios y, en general, obras que promuevan el progreso o tiendan a fomentar el turismo en el departamento”. ¿Qué se entiende por concurrencia a esas obras? ¿Cuál debe ser el procedimiento para la ejecución de aquéllas?;
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-¿Está facultada la Junta para realizar actividades destinadas a la propaganda o incremento del turismo en el departamento de Arica?. ¿Cómo pueden financiarse estas actividades si en el Presupuesto en actual vigencia no se contemplan fondos para dichos efectos?;
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- ¿Es procedente que la Junta de Adelanto de Arica encomiende a la Sociedad Hotelera Nacional S.A."HONSA” algunos trabajos de transformación del local en que funcionará el Casino?;
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- ¿La Junta puede cancelar rentas de arrendamiento superiores al máximo legal?. ¿Es necesaria la intervención del Ministerio de Tierras y Colonización para ese efecto?.
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- Existe o no impedimento de orden legal para que la Junta de Adelanto de Arica compre un piso para instalar sus oficinas y un teatro integrantes de un edificio de varios pisos que se construirá próximamente, en las siguientes condiciones:
a) El edificio es de una firma particular, la que tendrá a su cargo exclusivo la construcción;
b) La operación de compra es por un precio alzado, sin derecho a reajuste de ninguna especie;
c) El contrato definitivo será firmado al término de la construcción;
d) Mientras se realiza la operación definitiva se celebrará una promesa de venta. El precio se empezará a cancelar en cuotas a contar desde la fecha en que la vendedora cumpla la condición de construir, y
e) La promitente vendedora garantiza sus obligaciones mediante hipoteca.
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- La Junta necesita de los servicios de un arquitecto y un constructor civil para atender la construcción de viviendas. ¿Puede contratarse este personal en circunstancias que en el Presupuesto vigente no se contemplan fondos especiales para ello?. ¿Pueden fijarse sus remuneraciones con cargo al ítem C-2-201 Remuneraciones o al ítem “Imprevisto para Gastos” o simplemente con cargo directo a las obras en que se desempeñarán?. Se hace presente que en el Presupuesto figuran remuneraciones por algunos cargos, como de Ingenieros, que no han sido llenados, de modo que existen fondos suficientes.
Por su parte, en este organismo contralor se han planteado los siguientes problemas:
a) La Junta de Adelanto de Arica ha transcrito a la Contraloría algunas resoluciones sobre nombramiento de su personal. ¿Procede tomar razón de estas resoluciones, o bien, solamente registrarlas?;
b) ¿El Presidente de la Junta de Adelanto de Arica está obligado a constituir caución ante esta Contraloría y cuál es su monto?. ¿Rigen las normas del Capítulo VIII de la Ley N° 10336, relativo a la “Recaudación de Fondos Fiscales, Municipales y de la Beneficencia”, especialmente el Art. 131, tratándose de la Junta de Adelanto de Arica?, y
c) ¿La Junta de Adelanto de Arica queda sometida a las normas del DFL. N° 1, de 1959 sobre la Cuenta Única?. ¿En qué forma deben cumplirse esas normas?.
Consideraciones.- Como cuestión previa es necesario determinar la naturaleza Jurídica de la Junta de Adelanto de Arica. Enseguida se tratará de los distintos problemas suscitados con motivo del régimen de su personal, su competencia, su régimen financiero, la supervigilancia del Poder Central a que se encuentra sometida a y su control.
A.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA JUNTA DE ADELANTO DE ARICA.
El Art. 1° de la Ley N° 13.039 dispone: “Créase una persona jurídica de derecho público, que se denominará “Junta de Adelanto de Arica”, encargada de fomentar la producción y, en general, el progreso del departamento de Arica, de acuerdo con las disposiciones de la presente ley”.
El precepto transcrito no se pronuncia categóricamente en cuanto a la naturaleza del organismo que crea. Sin embargo, el examen del contexto de la ley permite concluir categóricamente que se trata de un servicio público, ya que concurren todos los elementos esenciales: organización creada por el Estado, su gestión es encaminada a satisfacer necesidades públicas, tiene un régimen jurídico especial, etc.
Este servicio público tiene las siguientes características:
a) Goza de personalidad jurídica propia (Art.1°);
b) Tiene su propio patrimonio (Art.5° en relación con los Arts. 19, 20, 23, 26, 27 y 29). No concurren aportes propiamente fiscales;
c) Tiene plena autonomía operativa, Aunque está sometido a la supervigilancia del Presidente de la República en determinadas materias (Arts. 1°, 2°, 3°, 7° y 8° en relación con los Arts. 3°, inciso 2°), 4°, inciso 2°) y 6°, inciso 1°), preceptos estos últimos que establecen que el Gobernador del departamento preside la Junta, que el Reglamento de Sala de la Junta debe ser aprobado por decreto supremo y que igual aprobación debe obtenerse del Presupuesto Anual de Inversiones y de Gastos Administrativos, respectivamente;
d) La Junta es administrada por un cuerpo colegiado integrado por autoridades administrativas fiscales, el Alcalde de Arica y representantes de instituciones privadas de la zona (Art. 3°). El Presidente de la Junta es el órgano ejecutivo y su representante judicial y extrajudicial (Art. 4°, inciso final).
e) La actividad del servicio es específicamente administrativa, es decir, no se trata de un servicio que realice tareas de índole industrial o comercial, (Arts.2° y 7°).
f) Los empleados que contrate tienen la calidad de empleados particulares (Art.3°) , y
g) Tiene competencia sobre un territorio determinado: el departamento de Arica (Art. 1°).
Los carácteres mencionados determinan que la Junta de Adelanto de Arica constituya un servicio público descentralizado, desde el punto de vista territorial. Puede estimarse que se trata de uno de aquellos organismos descentralizados que programa el Art. 107 de la Constitución Política. Durante la tramitación del proyecto de ley se expresó esa idea. (Informe de las Comisiones Unidas de Hacienda y Economía del Senado: Sesión 34, de 19 de Agosto de 1958: pág. 1717).
Desde otro punto de vista y en atención a los carácteres señalados, especialmente su personalidad jurídica, su autonomía, naturaleza de su patrimonio y régimen de administración, de control y de supervigilancia, permiten calificar genéricamente a este servicio público, frente al concepto amplio del Art. 45 de la Constitución Política, como una institución semifiscal. Esto no significa que les son aplicables las normas específicas que rigen para esta clase de instituciones, sino que debe someterse al régimen propio que la Ley N° 13039 establece para la Junta, sin perjuicio de que deba someterse a esas normas cuando la ley pudiera remitirse a ella o en la medida en que sean aplicables dado los antecedentes ya señalados. Al respecto no hay que olvidar que la Junta de Adelanto de Arica tiene una personalidad y un régimen jurídico claramente diferenciados respecto del régimen jurídico de los demás servicios públicos. Tanto es así, que en el Informe de las Comisiones Unidas de Hacienda y Economía del Senado se dijo que la creación de la Junta de Adelanto de Arica importaba la organización de “un sujeto de derecho nuevo en el régimen administrativo vigente en nuestro país (Senado: Sesión 34, de 19 de Agosto de 1958, pág. 1721).
B.- RÉGIMEN DEL PERSONAL:
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- Organización de la Junta .- Ya se ha visto como se integra la Junta. La Ley no se ha referido a la situación jurídica de sus miembros.
El Secretario de este organismo, que es designado por la misma Junta y que tiene la calidad de Ministro...
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