Dictamen nº 24343 de Contraloría General de la República, de 24 de Mayo de 2006
N° 24.343 Fecha: 24-V-2006
El Consejo de Defensa del Estado comunica la dictación de las sentencias de primera instancia recaídas en los recursos de protección, Ingreso Corte Rol N° 8.344/05, interpuesto por la Fundación Club Deportivo Universidad Católica de Chile, en contra del Contralor General de la República por la emisión del Dictamen N° 56.977, de 2005 y también en el Rol N° 6.488/05, intentado por la Empresa Periodística La Nación SA. por el Dictamen N° 42.557, de 2005.
Además, solicita la remisión de antecedentes para apoyar la presentación que hará ese Organismo ante la Excma. Corte Suprema, apelando de los fallos antes referidos.
Al respecto, cumple esta Contraloría General con informar especialmente sobre dos cuestiones planteadas en los fallos antes mencionados, y que importan una restricción infundada al ejercicio de las atribuciones que la Carta Fundamental y la ley otorgan a esta Entidad de Control, haciendo presente, en cuanto a las alegaciones específicas formuladas en ambos recursos, que se reitera lo manifestado en los Dictámenes N°s. 42.557 y 56.977, de 2005, y también, íntegramente, lo informado a su respecto en su oportunidad a la Corte por este organismo.
Aquellas cuestiones son el alcance que se asigna al artículo 6°, inciso tercero, de Ley N° 10.336, por una parte, y los planteamientos en orden a que el control de legalidad que compete realizar al Órgano Contralor sería de carácter puramente formal respecto de la Administración y sólo de tipo funcional financiero en los casos del artículo 16 inciso segundo del mismo cuerpo legal, por la otra.
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Supuesta naturaleza litigiosa de toda cuestión respecto de la cual existen distintos pareceres, para los efectos de la aplicación del señalado artículo 6°, inciso tercero, de la Ley Orgánica de la Contraloría General.
En la sentencia que acoge el libelo interpuesto por la Empresa Periodística La Nación en contra del Dictamen N° 42.557, de 2005, se formula el planteamiento que antecede, fundamentalmente en los considerandos N°s. 20 y 23, el cual no se concilia con la naturaleza de las funciones que el ordenamiento jurídico vigente confiere a este Organismo.
En efecto, el fallo aludido limita severamente la competencia de este Organismo de Control al interpretar el alcance del artículo 6° de Ley N° 10.336, atribuyendo la condición de asunto litigioso -por su propia naturaleza y sin distinción de ningún orden- a toda cuestión "que esté en duda o se dispute". (considerando N° 20).
En el mismo sentido, puntualiza que un pronunciamiento emitido respecto de un acto jurídico celebrado, o de uno que ha producido sus efectos, generando derechos que han ingresado al patrimonio de sus destinatarios o de las personas que con su voluntad concurrieron a celebrarlo, "se vincula con un asunto que por su naturaleza misma es de carácter litigioso, de la competencia privativa de los tribunales de justicia". (considerando N° 23).
Respecto de los mencionados planteamientos, resulta útil precisar que el artículo 6°, inciso tercero, de Ley N° 10.336, se refiere, en primer término, a los asuntos que sean propiamente litigiosos por su naturaleza y de la competencia del Consejo de Defensa del Estado, debiendo entenderse por tales aquellas materias que el ordenamiento jurídico no entrega a la fiscalización y demás funciones propias de esta Contraloría General, pues estas últimas no son propiamente litigiosas por su naturaleza, si bien pueden llegar a estar sometidas al conocimiento de los Tribunales de Justicia y transformarse así en litigiosas, eventualmente.
Pues bien, este Organismo Fiscalizador, en virtud del artículo 1° de Ley N° 10.336, tiene facultades para vigilar el cumplimiento de las disposiciones aplicables a los servicios sobre los cuales con arreglo al ordenamiento jurídico le corresponde ejercer el control de juridicidad, materia que no es propiamente litigiosa por su naturaleza, razón por la cual sólo puede verse privado de ejercer sus atribuciones al respecto, si el fondo del asunto específico debatido se encuentra en conocimiento de los Tribunales de Justicia o si éstos han dictado un fallo que resuelva el caso.
De esta manera, para los efectos que interesan, por su naturaleza son litigiosos aquellos asuntos en que se plantea una controversia entre la Administración y un particular que en lo sustantivo no concierna a la aplicación de las normas de derecho público, o al ejercicio de potestades públicas, pues estas últimas son materias que el ordenamiento jurídico ha radicado en forma indiscutible en el ámbito de las atribuciones de esta Entidad Fiscalizadora. Por ejemplo, al arriendo de un vehículo por un servicio público; la disputa sobre el valor del arriendo que debe pagar una repartición por el arrendamiento de un inmueble, o la ocupación por el Fisco de una propiedad particular por problemas de deslindes. En estos casos la Contraloría General no puede intervenir. Otros ejemplos de situaciones similares están en los Dictámenes N°s. 20.752/87 y 39.531/02.
En concordancia con este predicamento la Corte de Apelaciones de Santiago, tratándose de la emisión de un dictamen, en el cual existía una divergencia sobre el sentido de determinadas normas, ha señalado que no se trata de atribuir a este Órgano Contralor funciones jurisdiccionales, "sino que el legislador le concedió funciones interpretativas de normas de carácter administrativo" (sentencia de 10 de noviembre de 2005, causa Rol N° 6032-2005, confirmada por la Excma. Corte Suprema), aunque la interpretación pueda fijar un criterio que sirva de base para la solución de un eventual conflicto entre particulares y la Administración.
Efectivamente, interpretar, una norma y juzgar no son sinónimos, pues de ser así serían inconstitucionales todas las leyes que han conferido expresamente a ciertos órganos administrativos la facultad de interpretar la normativa que resulta atingente al ejercicio de sus facultades fiscalizadoras.
De aceptarse la posición del fallo en comento, ello implicaría concluir que vulneraría la Carta Fundamental toda la preceptiva que otorga facultades de interpretación, entre otras a la Superintendencia de Salud, de Seguridad Social, de Valores y Seguros y la propia Dirección del Trabajo, entidades que habitualmente mediante sus dictámenes fijan el sentido y alcance de las normas administrativas, a partir de solicitudes concretas que importan una diferencia entre el particular y la Administración, sin perjuicio de coartar el ejercicio del derecho de opción del administrado de plantear su reclamación en sede administrativa y no jurisdiccional.
Asimismo, mediante sentencia de 20 de abril del año en curso, en causa Rol N° 8.317, de 2005, la Corte precitada declaró, respecto del fondo de la interpretación sustentada por la Contraloría, de la cual discrepaba el recurrente, "que ella se refería a normas de derecho público, cuyo control por mandato constitucional compete al órgano público a quien el constituyente confía el control de legalidad de los actos del Estado".
En el mismo orden de ideas ese fallo puntualiza que esta Entidad Fiscalizadora informó conforme lo establece el artículo 6° de su Ley Orgánica, pues le corresponde precisamente verificar el examen de legalidad y constitucionalidad que la ley le asigna.
El criterio de la jurisprudencia judicial guarda plena armonía con el reconocimiento de la vía jurisdiccional como un mecanismo idóneo, pero no el único destinado a conocer las diferencias de interpretación de las normas administrativas.
Siendo ello así, no se advierte el sentido que tendría el atribuir facultades al Organismo Fiscalizador para determinar el alcance de las normas respectivas, si en...
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