Dictamen nº 7497 de Contraloría General de la República, de 30 de Enero de 2014
N° 7.497 Fecha: 30-I-2014
Ese Excmo. Tribunal, mediante oficio N° 9.445, de 2014, ha solicitado a esta Contraloría General que emita un informe en el proceso Rol N° 2.565-13-CDS (2.618-14-CDS acumulada), sobre el requerimiento de inconstitucionalidad presentado por la Cámara de Diputados en contra del decreto N° 153, de 2013, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que aprobó el reglamento sobre manifestación expresa de la aceptación del consumidor en contratos de adhesión de productos y servicios financieros.
El requerimiento de inconstitucionalidad que se informa, según se expone en el libelo, se basa en que el acto administrativo impugnado vulneraría la Constitución Política de la República, por cuanto no constituiría un reglamento de ejecución, sino uno de carácter autónomo que regularía las materias propias de ley previstas en el artículo 63, N°s. 3 y 20, de la Carta Fundamental; afectaría las garantías consagradas en el artículo 19, N°s. 2, 21, 24 y 26, y vulneraría los principios y preceptos contenidos en los artículos 1°, 5°, 6°, 7° y 8° del mismo ordenamiento.
Al respecto, cabe precisar que, a diferencia de lo expresado precedentemente y conforme se desarrollará en el presente informe, el decreto supremo en cuestión fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución que le reconoce el artículo 32, N° 6, de la Ley Suprema, sin afectar las normas que ésta contiene, por lo que fue tomado razón por este Organismo de Control el 12 de diciembre de 2013, siendo publicado en el Diario Oficial el día 19 del mismo mes y año.
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Previo al análisis de fondo de las alegaciones de inconstitucionalidad referidas, se formularán algunas consideraciones acerca de la intervención de esta Contraloría General en la tramitación del citado decreto supremo N° 153, de 2013, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo.
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- Breve reseña de la tramitación del aludido instrumento.
En primer término, cabe anotar que dicho reglamento fue sometido a un primer estudio de juridicidad, que tuvo en consideración las presentaciones que sobre el particular efectuaran los señores Fernando Balcells Daniels y Mauricio Tapia Rodríguez, a través de las referencias N°s. 219.989 y 219.990, ambas de 2013, respectivamente -atendidas por los oficios N° 69.240 y 69.239, del mismo año, de esta Contraloría General, en el orden señalado-.
Fruto del referido examen se coordinó una reunión de trabajo con personal del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, en la que se hicieron presentes determinadas falencias que contenía ese instrumento, ante lo cual esa Cartera de Estado, mediante su oficio N° 8.553, de 2013, tramitó el retiro del decreto en cuestión ante este Órgano de Control, el que se materializó el día 23 de octubre de ese año.
Posteriormente, con fecha 6 de diciembre de 2013, el referido decreto N° 153, fue reingresado a esta Entidad de Fiscalización, con diversas modificaciones, debidamente salvadas con la firma del respectivo ministro de fe, siendo sometido nuevamente al correspondiente examen de legalidad.
Luego, ante una solicitud del señor Tapia Rodríguez, se le concedió audiencia y se le entregó una copia del nuevo documento en trámite.
En este contexto, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 98 y 99 de la Constitución Política de la República y 1° y 10 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de este Órgano Fiscalizador, y en la resolución N° 1.600, de 2008, del Contralor General de la República, se tomó razón del decreto supremo N° 153, de 2013, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, por ajustarse a derecho.
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- Aspectos involucrados en el estudio de legalidad del acto administrativo impugnado.
Al respecto, es menester precisar que el examen preventivo de juridicidad que tiene lugar con ocasión de la toma de razón implica determinar que el decreto o resolución que deba someterse a ese trámite guarde conformidad con la Constitución Política de la República y las leyes dictadas con sujeción a ésta que resulten aplicables.
Así, en la especie, se concluyó que el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución, reconocida por el artículo 32, N° 6, de la Carta Fundamental, se encontraba habilitado para dictar, a través del Ministerio de Economía Fomento y Turismo, el mencionado decreto supremo, a fin de regular determinadas disposiciones de la ley N° 19.496 -que establece normas sobre protección de los derechos de los consumidores-, en concordancia con el artículo 62 de este texto legal.
En efecto, el inciso primero del citado precepto legal previene, en lo pertinente, que esa Secretaría de Estado “dictará uno o más reglamentos para regular las disposiciones de esta ley”. Su inciso segundo, por su parte, precisa que en el ejercicio de esa facultad se dictarán, “a lo menos”, los reglamentos que especifica, es decir, estos últimos son los mínimos que deben aprobarse, habilitando a la autoridad para regular las demás materias comprendidas en el referido cuerpo legal.
En este sentido, se consideró que el decreto reglamentario sometido a trámite complementaba y concretaba la consignada ley N° 19.496, ya que su objeto, según su artículo 1°, es “regular los medios y condiciones idóneos para el otorgamiento de la aceptación del consumidor, en su modalidad de manifestación expresa, en la celebración, modificación y término de contratos de adhesión de productos y servicios financieros”.
Lo anterior, atendido que las materias comprendidas en ese objeto dicen relación con la regulación contenida en los artículos 12 A; 17; 17 B y 17 D de la citada ley -enunciados en el considerando N° 2 del decreto supremo de que se trata-, los que se encuentran detallados en los preceptos reglamentarios que se impugnan.
Por otra parte, cabe recordar que esta Contraloría General, al ejercer el control preventivo de juridicidad de un texto reglamentario, no se limita a cotejar en forma aislada la concordancia del acto administrativo sometido al correspondiente trámite con la ley específica que complementa, sino que considera el ordenamiento jurídico en su integridad, tomando en cuenta, por consiguiente, tanto las normas y principios reconocidos en la Carta Fundamental como en otros textos legales y reglamentarios que puedan resultar aplicables.
Finalmente, debe puntualizarse que en el cumplimiento del mandato que le impone la Constitución Política en orden a ejercer el control de la legalidad de los actos administrativos, este Organismo de Control se encuentra impedido de evaluar los aspectos de mérito o de conveniencia de las decisiones políticas o administrativas, por disposición expresa del artículo 21 B de la aludida ley N° 10.336.
Así, es necesario recalcar que esta Contraloría General al tomar razón de los actos administrativos sujetos a ese trámite no tiene atribuciones para sustituirse en las decisiones de la autoridad ejecutiva, a quien compete determinar, dentro del respectivo marco normativo, la oportunidad, contenido y extensión de la regulación que dicta.
Ello resulta especialmente relevante si se considera que el requerimiento que se informa se sustenta, en gran parte, en alegaciones vinculadas con el mérito de las disposiciones reglamentarias que se cuestionan, aspectos que no sólo no han podido ser ponderados por este Ente Fiscalizador al tomar razón del instrumento de que se trata, sino que tampoco pueden ser analizadas por ese Excmo. Tribunal, conforme lo ha precisado en diversas sentencias.
En efecto, la jurisprudencia de ese Excmo. Tribunal ha señalado -en los fallos de 30 de marzo de 2006, Rol N° 465; de 26 de abril de 2007, Rol N° 577, y de 19 de junio de 2007, Rol N° 771- que la labor de ese órgano jurisdiccional no puede extenderse a los aspectos de mérito, oportunidad o conveniencia de la norma administrativa objetada.
Especialmente ilustrativa resulta la sentencia recaída en el requerimiento Rol Nº 325, de 2001, cuyo considerando 38 expresa: “como se advierte, estas alegaciones miran al mérito de la norma, lo que claramente excede la órbita de competencia de este Tribunal. Como reiteradamente se ha declarado por esta sede, dichos juicios de mérito, oportunidad o conveniencia, se encuentran radicados en los órganos de los cuales emana la respectiva regulación. No es en consecuencia procedente que un requerimiento enderezado a que este Tribunal se aboque a analizar y decidir más allá de su esfera de atribuciones que en esta materia importa sólo un examen jurídico de constitucionalidad del impugnado decreto, debiendo prescindir de cualquier consideración o raciocinio factual”.
Es posible advertir que el decreto cuestionado en el requerimiento que se informa fue tomado razón por esta Contraloría General por ajustarse al ordenamiento jurídico.
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Se examinarán a continuación los supuestos vicios de constitucionalidad que se reclaman en el requerimiento que se informa.
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- La Cámara requirente alega que el decreto supremo N° 153, de 2013, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, “se constituye propiamente en un reglamento autónomo y, en tal calidad, norma materias que no pueden ser reguladas si no es por medio de una ley”.
Al respecto, cabe señalar que, según se desarrollará en los siguientes literales, la aseveración precedentemente transcrita no es correcta.
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El decreto supremo en cuestión no fue dictado en el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma, sino de ejecución.
Lo anterior, por cuanto dicho acto no comparte los elementos propios de los reglamentos autónomos, los que, al tenor de la definición dada por el profesor de Derecho Administrativo Eduardo Cordero Quinzacara -en el artículo “El Sentido Actual del Dominio Legal y la Potestad Reglamentaria”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, XXXII-, “son aquellas normas que fuesen dictadas por la Administración en...
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