Dictamen nº 1946 de Contraloría General de la República, de 10 de Enero de 2014
N° 1.946 Fecha : 10-I-2014
Mediante su oficio N° 9.374, de 2013, ese Excelentísimo Tribunal Constitucional ha solicitado a esta Contraloría General que informe acerca del requerimiento de inconstitucionalidad -Rol N° 2565-13-CDS- formulado por los Diputados que lo suscriben, en contra del decreto supremo N° 153, de 2013, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que aprueba el reglamento sobre manifestación expresa de la aceptación del consumidor en contratos de adhesión de productos y servicios financieros.
Dicho reclamo de inconstitucionalidad se basa en el artículo 93, incisos primero, N° 16, y décimo noveno, de la Constitución Política de la República, que habilita a ese Excmo. Tribunal, en lo pertinente, para resolver sobre la constitucionalidad de los decretos supremos a requerimiento de una cuarta parte de los miembros en ejercicio de la Cámara de Diputados, por vicios que no se refieran a decretos que excedan la potestad reglamentaria autónoma del Presidente de la República. En particular, se sostiene que el decreto reglamentario impugnado podría implicar la desprotección del consumidor -frente al proveedor-, quien, a juicio de los requirentes, se encontraría especialmente amparado por los N°s. 2; 21 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, que consagran las garantías relativas a la igualdad ante la ley, al derecho a desarrollar cualquier actividad económica y al derecho de propiedad.
Es del caso precisar que el mencionado acto administrativo fue tomado razón por esta Contraloría General con fecha 12 de diciembre de 2013, por estimarlo ajustado a derecho.
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Consideraciones previas al análisis de fondo del requerimiento de inconstitucionalidad.
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- Contexto jurídico y contenido del citado decreto supremo N° 153, de 2013.
En primer término, cabe señalar que dicho instrumento fue dictado por el Presidente de la República, por aplicación del artículo 32, N° 6, de la Constitución Política, según el cual es atribución especial de esa autoridad ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes.
Asimismo, la aprobación de tal cuerpo reglamentario se vincula con la ley N° 19.496 -que establece normas sobre protección de los derechos de los consumidores-, cuyo artículo 62, incisos primero y segundo, previene que la mencionada Secretaría de Estado “dictará uno o más reglamentos para regular las disposiciones de esta ley”, debiendo dictarse en el ejercicio de esa facultad “a lo menos” los reglamentos que detalla.
En cuanto a la materia a que se refiere el decreto reglamentario de que se trata, es dable anotar que éste regula la manifestación expresa de la aceptación del consumidor en los contratos de adhesión de productos y servicios financieros, detallando y complementando las normas previstas en el consignado texto legal vinculadas con aquélla.
Atendido que los requirentes hacen especial mención a los artículos 4° al 11 del cuerpo reglamentario que impugnan, a continuación se indicará someramente el contenido de esas disposiciones.
El artículo 4° previene que los contratos que regula el reglamento pueden celebrarse mediante documento firmado en soporte papel o a través de alguno de los medios tecnológicos o de comunicación a distancia que enuncia el artículo 5°, el que, además, precisa que para que esos mecanismos sean idóneos para que el consumidor manifieste su aceptación expresa a la oferta del proveedor, deben cumplir las condiciones que indica.
El artículo 6°, por su parte, establece las condiciones necesarias para la utilización de dichos medios, previendo reglas de resguardo que deben asegurarse al consumidor al contratar.
El artículo 7° regula las formas de manifestación expresa de la aceptación para la modificación de contratos, en tanto que el artículo 8° establece las especificaciones mínimas que debe contener la respectiva propuesta modificatoria.
El artículo 9° prescribe que la modificación propuesta por el proveedor no producirá efectos si no es aceptada expresamente por el consumidor, sin perjuicio de que, tratándose de convenciones de duración indefinida, las partes puedan poner término al contrato, facultad cuyo ejercicio es reglado en el artículo 10, que exige el aviso que indica y el respeto de las condiciones que precisa.
El artículo 11, por su parte, indica que el término de un contrato puede verificarse “de ser ello procedente” a través de las formas enunciadas en el artículo 4° y con los resguardos a los que alude.
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- Actuación de la Contraloría General de la República en el examen de juridicidad del decreto N° 153, de 2013, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo.
Al respecto, cabe hacer presente que, con ocasión del trámite de toma de razón del decreto impugnado, esta Entidad de Control, luego de analizar en detalle su correspondencia con la normativa pertinente y la habilitación de la autoridad competente, concluyó que ese acto se ajustaba al ordenamiento jurídico, por lo que procedió a cursarlo, en cumplimiento de las atribuciones que le confiere la Constitución Política.
En efecto, el inciso primero del artículo 98 de la Carta Fundamental establece, en lo pertinente, que un “organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración”, en tanto que el artículo 99, inciso primero, del mismo ordenamiento precisa que en el ejercicio de dicha función “el Contralor General tomará razón de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deban tramitarse” por esta Entidad de Fiscalización “o representará la ilegalidad de que puedan adolecer”.
Por su parte, los artículos 1° y 10 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de este Órgano de Control, reiteran y regulan el cumplimiento de la consignada atribución de toma de razón, para lo cual este Ente Fiscalizador, además, debe considerar lo dispuesto en su resolución N° 1.600, de 2008, que fija normas relativas a ese trámite.
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Inobservancia de los requisitos legales y jurisprudenciales que debe cumplir un requerimiento de inconstitucionalidad de un decreto supremo
Sin perjuicio de lo que se reiterará más adelante, no es posible dejar de señalar el incumplimiento del presente requerimiento de los requisitos que hacen procedente este instrumento de control constitucional, a la luz de lo dispuesto en la ley N° 17.997, Orgánica Constitucional de ese Excmo. Tribunal, y de la jurisprudencia que de él ha emanado.
En primer lugar, de su contenido y de los términos en que se expresa, el requerimiento aparece fundado en supuestos vicios de legalidad, puesto que abunda en consideraciones acerca del modo como el decreto impugnado vulneraría las normas de la mencionada ley N° 19.496 y el espíritu de dicha legislación.
Así, en las sucesivas páginas del requerimiento se cuestiona que el reglamento no ejecute ni desarrolle los fines de “protección del consumidor financiero” que inspiran a la ley N° 19.496, luego de las modificaciones introducidas por la ley N° 20.555 (página 9); que no regule, desarrolle o detalle derechos otorgados por la ley y cree derechos en sentido contrario al espíritu de la legislación (página 12); que no colabora con la ley, sino que socava sus objetivos tutelares o protectores (página 20); que se aparta de la ley al ampliar y desregular las maneras de manifestar la voluntad (página 21); que los medios electrónicos y de comunicación a distancia que establece el reglamento se encuentran en abierta contradicción a las exigencias legales previstas expresamente en los artículos 12 A y 17 de la ley N° 19.496 (página 22); que al establecer sólo condiciones formales y no restricciones materiales para evitar las modificaciones arbitrarias, el reglamento impugnado se aparta de la ley (página 25); que determinada causal de terminación vulnera los derechos del consumidor previstos en la ley, además de...
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