Dictamen nº 38180 de Contraloría General de la República, de 18 de Agosto de 2005
N° 38.180 Fecha: 18-VIII-2005
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado ha requerido de esta Contraloría General su opinión relativa al proyecto de ley que modifica Leyes N°s. 18.695 y 18.883, en aspectos relacionados con la organización interna de los municipios; con el personal; con las remuneraciones de los funcionarios edilicios; con la responsabilidad de alcaldes y concejales y con las atribuciones de esta Entidad Fiscalizadora en esas materias.
En el análisis se debe tener presente que el fundamento constitucional de gran parte de esas modificaciones es el artículo 110 de la Carta Fundamental, en cuanto establece que "Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita". Agrega su inciso segundo que "Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades".
Al respecto, esta Contraloría General, siguiendo el orden previsto en ese proyecto, cumple con formular las siguientes consideraciones:
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Modificaciones a la Ley N° 18.695
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- El artículo 1, N° 1, del proyecto sustituye el párrafo 4° del Título I de Ley N° 18.695, relativo a la organización interna municipal.
El párrafo actualmente vigente contempla las diversas unidades que corresponden a las municipalidades y las funciones de cada una de ellas, y entrega al alcalde, con acuerdo del concejo, la atribución de dictar el reglamento respectivo, en el que se regula en detalle esa organización interna y las funciones específicas que se asignan a cada unidad, su coordinación o subdivisión.
El nuevo articulado, en cambio, en concordancia con el artículo 110 de la Constitución Política -en cuanto concede a las municipalidades la atribución de establecer los órganos y unidades necesarios para el cumplimiento de sus funciones-, se limita a fijar parámetros generales para que sean los municipios los que determinen su organización interna, con sujeción a las limitaciones y modalidades que prevé ese proyecto de ley.
En efecto, en el proyecto se contemplan a nivel legal sólo las unidades responsables de secretaría municipal, planificación comunal, obras municipales, control interno y desarrollo social.
Se expresa, en un nuevo artículo 17, que cada municipalidad se organizará jerárquicamente en niveles que sólo podrán recibir la denominación de dirección, departamentos, sección u oficinas, y se agrega que el nivel de dirección sólo se otorga a las áreas de mayor importancia y complejidad dentro de cada municipio.
1.1. Precisado lo anterior, y en relación con la Unidad de Control Interno, se debe anotar que la ley vigente establece un sistema especial de nombramiento y remoción de la jefatura de esa unidad, como asimismo, respecto de las destinaciones del personal que labora en ellas, lo que garantiza un control real y efectivo de la función municipal.
El proyecto en comento, si bien establece esa unidad a nivel legal, no prevé requisitos especiales en relación a la jefatura de la misma, ni restringe las posibilidades de remoción del funcionario que la desempeña. No existe, tampoco, una disposición especial que regule su provisión, el sistema de calificaciones u otro; respecto de quien debe calificar a los directores de control se sugiere que sea el Concejo.
Asimismo, si bien se impide que el jefe de la unidad de control sea de la exclusiva confianza del alcalde, se admite, en un nuevo artículo 47, la posibilidad de que la función de control sea radicada en un nivel inferior al de Dirección, permitiendo que tales unidades puedan depender de otro nivel jerárquico.
Todo lo anterior, naturalmente, le resta independencia e importancia al cumplimiento de las respectivas funciones, lo que debe tenerse en consideración por esa Comisión al legislar, ya que a través de diversas leyes se reforzó la figura del Director de Control, la que aparece debilitada en el proyecto que se analiza.
1.2. Respecto de la intervención de esta Contraloría General en la aludida reglamentación interna, procede recordar que actualmente la regla general es que los actos municipales, como es el caso de los reglamentos orgánicos municipales, se encuentran exentos del trámite de toma de razón.
En cambio, el sistema a que se refiere el artículo 17 que se enuncia en el proyecto contempla la dictación de dos instrumentos propuestos por el alcalde y sujetos a la aprobación del concejo, a saber, un decreto alcaldicio afecto a toma de razón, que formaliza la organización interna de cada entidad; y un reglamento que establece las funciones y atribuciones de cada una de las correspondientes unidades, no sometido a dicho trámite.
Pues bien, no se advierte la razón por la cual se distingue entre esos dos tipos de actos, si se considera que lo lógico es que en el mismo documento en el que se creen las unidades internas, se fijen sus funciones y atribuciones. Siendo así, tampoco se advierte el fundamento por el cual el primero queda sometido a control preventivo de legalidad y no el segundo.
Debe tenerse presente que el artículo 10 de Ley N° 10.336, faculta al Contralor General para eximir del trámite de toma de razón los actos administrativos que se refieran a materias que no considera esenciales, por lo que atendido que en la actualidad se encuentran exentos de ese trámite los actos sobre organización interna que dictan los diversos órganos de la Administración del Estado, no se aprecia la necesidad de someter a ese trámite, los de las Municipalidades -que son órganos que tienen autonomía constitucional-, especialmente si se atiende a las siguientes consideraciones:
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Por un nuevo artículo 16 se habilita a las municipalidades para establecer los órganos o unidades que requieran para el desarrollo de sus funciones, en conformidad con parámetros orientadores cuya evaluación compete realizar a los propios municipios y que dicen relación con las necesidades e intereses comunales, cuestiones de mérito o conveniencia ajenos a la competencia de esta Entidad de Control, y por tanto no susceptibles de fiscalizar por la vía del control previo de legalidad.
En cuanto a los niveles jerárquicos que se deben comprender en esa estructura orgánica, sucede otro tanto, si se considera que la ubicación de una unidad en el nivel de Dirección, se condiciona a que en ella se agrupen las "funciones de mayor importancia y complejidad dentro de cada municipalidad", lo que también dependerá de la ponderación que haga en cada caso el propio municipio,
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La mayor autonomía que confiere el proyecto a las municipalidades en esta materia, la circunstancia de que, fundamentalmente, son las propias municipalidades las más interesadas en contemplar una forma de...
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