Dictamen nº 4275 de Contraloría General de la República, de 25 de Enero de 2006 - Doctrina Administrativa - VLEX 238898518

Dictamen nº 4275 de Contraloría General de la República, de 25 de Enero de 2006

N° 4.275 Fecha: 25-I-2006

Esta Contraloría General ha debido abstenerse de tomar razón del DFL. N° 2, de 2006, del Ministerio de Educación, que en ejercicio de la autorización otorgada por el Congreso Nacional al Presidente de la República en Ley N° 20.060, establece el Estatuto de la Universidad de Chile, por cuanto algunas de sus disposiciones no se ajustan a derecho.

En efecto, el artículo 5° del instrumento en examen en cuanto señala que además de las funciones universitarias que indica, la Universidad puede "asumir tareas que el país requiera", "y otras funciones especificas o singulares que el Estado le demande", no permite, dados los términos amplios de las expresiones que emplea, precisar cuáles serian las funciones a que ellas se refieren, lo que contraviene los artículos 65 de la Constitución Política y 28 de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, disposiciones conforme a las cuales los servicios públicos deben tener claramente determinadas sus funciones o atribuciones en la ley.

Asimismo, en el precepto citado se señala que "en el ejercicio" de las funciones que en el se indican, la Universidad "certifica actividades de capacitación".

Al respecto, es necesario expresar que el inciso quinto del N° 11 del artículo 19 de la Ley Suprema, dispone que una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel, dentro de los que deben entenderse comprendidos aquellos relacionados con el objetivo de los mismos.

En cumplimiento del citado precepto constitucional, Ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, expresamente señala en su artículo 31 que a las universidades les corresponde otorgar títulos profesionales y toda clase de grados académicos, en especial de licenciado, magister y doctor, lo cual requiere la aprobación de programas de estudio, de profundización y programas superiores de estudios y de investigación, según corresponda.

De lo anterior aparece que la capacitación y la certificación de la misma, no forman parte de las funciones que les corresponde desarrollar a las universidades y sin que, por lo demás, Ley N° 20.060, permita otorgarle, a través del instrumento en estudio, tal potestad a la Universidad de Chile.

Además, cabe destacar que de acuerdo con lo prescrito en el artículo 64, inciso segundo, de la Ley Suprema, las materias que deben ser objeto de leyes orgánicas constitucionales, como ocurre con aquellas referidas a los objetivos y requisitos de la enseñanza superior y que, por ende, se encuentran reguladas en una ley de tal jerarquía, no pueden ser tratadas en un decreto con fuerza de ley.

Sin perjuicio de lo expresado, cabe anotar que el amplio tenor de la norma citada permite entender que la mencionada Casa de Estudios Superiores no sólo podría certificar las, actividades de capacitación realizadas por ella misma, sino que también las ejecutadas por otros organismos.

Enseguida, cabe observar el inciso segundo del artículo 10°, en cuanto dispone que por medio de reglamentos internos se normará el ingreso, permanencia, promoción y desvinculación de los funcionarios no académicos de la Universidad, ello por cuanto los aspectos indicados se encuentran protegidos por las garantías constitucionales de igualdad en la admisión a los empleos públicos y de carrera funcionaria, conforme a lo estatuido en los artículos 19, N° 17 y 38 de la Carta Fundamental.

Por consiguiente, tales materias no pueden regularse en un decreto con fuerza de ley, ni menos en los reglamentos internos de esa Corporación, por imperativo de lo prescrito en el inciso segundo del artículo 64 de la Constitución Política.

En este mismo sentido, cabe agregar que el N° 17 del artículo 19 de la Carta Fundamental, asegura a todas las personas "la admisión a todas las funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes", por lo que la atribución que se otorga por la norma estatutaria en estudio, en cuanto a que los requisitos para acceder a los cargos de que se trata, serán regulados en reglamentos dictados por esa Casa de Estudios, vulnera también ese precepto constitucional.

Por las mismas razones, deben observarse los artículos 13 y 40, incisos segundo y tercero, del documento análisis, en lo que dicen relación con el personal no académico o "de elaboración", como en ellos se denomina.

Por otra parte, es necesario anotar que el inciso final del mencionado artículo 10°, al establecer que el gobierno de la entidad se regulará, entre otras, por la reglamentación que se establezca, contraviene lo ordenado en la letra a) del artículo 1° de Ley N° 20.060, toda vez que, conforme a lo dispuesto en esta norma legal, el gobierno de la Universidad es una de aquellas materias que "a lo menos" deben estar contenidas en el estatuto en análisis y no en una normativa reglamentaria.

En otro orden de consideraciones, resulta forzoso manifestar que el artículo 11 del instrumento en examen establece que son académicos quienes tienen un nombramiento vigente y una jerarquía académica "conforme al Reglamento de Carrera Académica", materia que, no obstante incidir en garantías constitucionales, como las contenidas en los artículos 19, N° 17, y 38 de la Carta Fundamental, relativas al ingreso a las funciones y empleos públicos y a la carrera funcionaria, respectivamente, y que, por ende, no pueden ser reguladas en un decreto con fuerza de ley, según lo preceptuado en el artículo 64, inciso segundo, de dicha Ley Suprema, esta Contraloría General entiende que las mismas han podido ser reguladas en el texto en estudio, toda vez que el artículo 1 °, letra b), de Ley N° 20.060, expresamente facultó al Jefe de Estado para que establezca "las reglas fundamentales" que rijan los procesos de selección, promoción y remoción del "personal académico".

En todo caso, del análisis del instrumentó de que se trata, aparece que la materia antes señalada no se encuentra regulada en él en sus aspectos fundamentales, infringiéndose con ello la Ley N° 20.060, y que, además, en el referido artículo 11 se entrega su regulación a un "Reglamento de Carrera Académica", lo que, por las razones ya anotadas, resulta improcedente.

En relación con lo anterior, es menester hacer presente que el Presidente de la República no puede delegar en órganos internos de la Universidad, según aparece de la mencionada disposición, una potestad que, a su vez, el Poder Legislativo le ha delegado.

Conforme a lo expuesto, deben objetarse, los incisos segundo y tercero del artículo 40 del documento del rubro, en la medida que en ellos también se hace referencia a normas relativas al "personal" que serán dictadas conforme al estatuto en estudio.

Enseguida, es forzoso hacer presente que el indicado artículo 11, dispone que el estamento de académicos "es el encargado de ejercer sus funciones fundamentales" y que, en virtud de ello, "le corresponde una responsabilidad esencial en la deliberación, diseño y aplicación de las políticas institucionales, con arreglo a sus derechos políticos".

A este respecto, cabe señalar, en primer término, que no se precisa la forma en que dicho personal ejercerá las aludidas funciones fundamentales, esto es, si lo harán de manera individual o colectiva y, en este último caso, la estructura u organización a través de la cual actuará para ese fin.

En relación con lo anterior, cabe destacar que la mencionada disposición es contradictoria con el artículo 19 través instrumento del rubro, ya que, según lo establecido en esta última norma, corresponde al Consejo Universitario desempeñar, conjuntamente con el Rector la función ejecutiva de la Institución y cumplirá su labor atendiendo a las necesidades de la Universidad, ocupándose de su desarrollo, de acuerdo con las políticas y estrategias establecidas por el Senado Universitario.

A su vez, el artículo 21 del señalado documento, dispone que le corresponde al Senado Universitario -el cual está integrado, entre otros, por 27 académicos-, como "tarea fundamental" establecer las políticas y estrategias de desarrollo institucional, así como los objetivos y metas que conduzcan al cumplimiento de éstas".

Como puede apreciarse entonces, corresponde al Consejo Universitario, conjuntamente con el Rector, ejecutar o aplicar las políticas institucionales, las que son establecidas por el Senado Universitario y no a los académicos, como lo señala el referido artículo 11.

Por consiguiente, el aludido artículo 11 deberá precisar las funciones que corresponderá desarrollar al personal académico, de manera que guarde armonía con las demás normas `del estatuto en comento y, además, determinar el alcance o sentido de la frase "con arreglo a sus derechos políticos".

Enseguida, es necesario señalar qué el artículo 15 establece que al Rector le compete "dirigir y ejecutar, por si o mediante los órganos correspondientes, las actividades académicas, administrativas y financieras de la institución" y que dicha autoridad "deberá ser profesor titular de la Universidad de Chile o una personalidad académica de una jerarquía que la institución reconozca equivalente".

Sobre el particular, es preciso observar que no se advierte el sentido de las expresiones "o mediante los órganos correspondientes" y "personalidad académica", utilizadas en la referida norma, sin que, por lo demás, se indique el procedimiento ni el órgano de la Universidad que reconocerá la equivalencia con el cargo de profesor titular para los efectos que indica.

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