Dictamen nº 55139 de Contraloría General de la República, de 6 de Octubre de 2009 - Doctrina Administrativa - VLEX 238853186

Dictamen nº 55139 de Contraloría General de la República, de 6 de Octubre de 2009

N° 55.139 Fecha: 6-X-2009

En respuesta a su oficio N° 13 2009/P, de 2 de octubre de 2009, ingresado a esta Contraloría General con esa misma fecha, mediante el cual V.S.I. solicita se informe y se remitan todos los antecedentes relacionados con el recurso de protección, Rol de Ingreso Corte N° 52, de 2009, interpuesto por don Darío Vásquez Salazar y otros, profesionales de la educación y representantes del Colegio de Profesores de Chile A.G., en contra del Contralor General, cumple manifestar a esa Ilustrísima Corte lo siguiente:

El recurso de autos ha sido deducido para que se modifique, en lo pertinente, el dictamen N° 44.747, de 2009, a través del cual esta Entidad de Fiscalización, interpretando el inciso tercero del artículo de la ley N° 19.933 -introducido por la letra d) del artículo 13 de la ley N° 20.158-, determinó la modalidad de cálculo de los excedentes a que se refiere esa norma que, en caso de existir, deben repartirse entre los profesionales de la educación del sector municipal, como un bono extraordinario, proporcional a sus horas de designación, en el mes de diciembre de los años 2007 a 2010.

Los recurrentes impugnan las conclusiones N°s. 3, 4 y 8 del aludido pronunciamiento, las dos primeras por cuanto, a su entender, no correspondería incluir en la base de cálculo del bono extraordinario de que se trata, el incremento del valor hora existente desde la dictación de la ley N° 19.598, atendido que, por una parte, dicho concepto sólo se habría concebido como componente para el cálculo del beneficio a que tienen derecho los profesionales de la educación que se desempeñan en los establecimientos particulares subvencionados -y no respecto de aquellos del sector municipal- y, por otra, que ello implicaría otorgar efecto retroactivo a la norma del aludido artículo 9° de la ley N° 19.933. En cuanto a la conclusión N° 8 del dictamen impugnado, los recurrentes estiman procedente el pago de reajustes e intereses, respecto del bono extraordinario de los años 2007 y 2008 y que no fuera pagado en su oportunidad, conforme a las normas que al efecto contempla el Código del Trabajo.

Los peticionarios sostienen que el dictamen recurrido constituiría una actuación arbitraria e ilegal de esta Contraloría General, que ha significado la vulneración del legítimo ejercicio de la garantía constitucional establecida en el N° 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, al privarles y perturbar su derecho de propiedad sobre el pago íntegro del bono extraordinario de excedentes correspondiente a los meses de diciembre de los años 2007 y 2008, y amenazar igual derecho sobre el beneficio a pagarse en el mes de diciembre de los años 2009 y 2010, respectivamente.

Ello pues, a su juicio, al incluirse el concepto de incremento del valor hora en los términos expuestos en el dictamen N° 44.747, de 2009, y, no considerarse los intereses y reajustes correspondientes, ante el no pago oportuno del bono extraordinario de los años 2007 y 2008, se habría disminuido considerablemente el monto a percibir por los profesionales de la educación del sector municipal que tienen derecho a ello.

En virtud de lo anterior, solicitan se modifique, en lo pertinente, el dictamen N° 44.747, de 2009, y se establezca en las conclusiones del mismo, que no corresponde incluir el concepto de incremento del valor hora como componente a descontar en el cálculo que debe efectuarse para la determinación de los excedentes de que se trata y, además, que deben considerarse los reajustes e intereses a que se refiere el Código del Trabajo, para el pago del bono de los años 2007 y 2008.

  1. Antecedentes del recurso.

    Respecto de la materia planteada y, para una mejor comprensión de V.S. Iltma., se ha estimado pertinente consignar, brevemente y en términos generales, una relación de los hechos que motivaron la emisión del dictamen N° 44.747, de 2009, para luego expresar las consideraciones previas y de fondo que, a juicio de esta Entidad Contralora, hacen inadmisible la acción de protección impetrada, o que, en definitiva, determinan el necesario rechazo de la misma, en todas sus partes.

    Sobre el particular y, como cuestión previa, resulta útil recordar que la letra d) del artículo 13 de la ley N° 20.158 introdujo un nuevo inciso tercero al artículo 9° de la ley N° 19.933, según el cual y, para efectos de cumplir lo establecido en el inciso primero de éste -relativo tanto a los sostenedores de los establecimientos del sector municipal como del particular subvencionado-, debía aplicarse, a partir del año 2007 y hasta el año 2010, en los meses de diciembre de cada año, el mecanismo de comparación dispuesto en la letra c) del artículo 10 de la ley N° 19.410, estableciendo, para esos efectos, los montos a descontar de los aportes recibidos -incremento del valor hora, en los años en que procedió, bono proporcional y eventual planilla complementaria- y la obligación de distribuir entre los profesionales de la educación, los excedentes resultantes de dicha operación -sólo en caso de existir- como un bono extraordinario, proporcional a sus horas de designación.

    En relación con el precepto aludido, se emitió el dictamen N° 5.915, de 2009 -previa solicitud de informe técnico al Ministerio de Educación-, según el cual, esta Contraloría General concluyó que la modificación introducida al artículo 9° de la ley N° 19.933, resultaba aplicable al sector municipal y, por ende, los docentes dependientes de los Departamentos de Administración de Educación Municipal tenían derecho al bono extraordinario de excedentes, iniciándose un proceso de fiscalizaciones en terreno con el objeto de verificar si los municipios estaban dando cumplimiento a la citada normativa legal.

    En el transcurso de las referidas fiscalizaciones, se detectó que el Ministerio de Educación había entregado a las municipalidades, para efectuar el cálculo del bono de que se trata, dos planillas distintas y contradictorias entre sí. La primera señalaba que para realizar el ejercicio comparativo exigido por la ley, respecto de los ingresos percibidos por concepto de subvención adicional especial de la ley N° 19.410 y del aumento de subvención de la ley N° 19.933, debían descontarse las sumas pagadas por bonificación proporcional, planilla complementaria y mayor valor de la hora cronológica, incluyendo dentro de los componentes remuneratorios a rebajar, las asignaciones de experiencia, de perfeccionamiento, de responsabilidad -sin distinguir entre la asignación de responsabilidad directiva y la técnico pedagógica- y el complemento de zona, en tanto la segunda planilla aludida, agregó a los anteriores conceptos, la asignación por desempeño en condiciones difíciles.

    Ahora bien, atendida la confusión en la modalidad de cálculo detectada, así como las variadas y dispares interpretaciones planteadas sobre el precepto de que se trata, y la especial connotación pública y social del tema, el Contralor General infrascrito estimó necesario reunir a un equipo multidisciplinario de profesionales de las Divisiones de Municipalidades y de Auditoría Administrativa, para determinar, de manera definitiva, la planilla de cálculo que debía emplearse por los municipios para verificarla existencia de los excedentes que dan derecho al bono extraordinario que interesa en la especie.

    Para esos efectos, la comisión conformada sostuvo, en una primera etapa, una serie de reuniones con funcionarios de la Unidad de Subvenciones del Ministerio de Educación, personal de la Dirección del Trabajo -que había emitido un pronunciamiento respecto de esa misma materia en relación con las Corporaciones Municipales-, y con representantes tanto del Colegio de Profesores de Chile A.G., como de la Asociación Chilena de Municipalidades, entre otros, quienes tuvieron ocasión de efectuar sus planteamientos y comentarios acerca del tema, lo que consta en el registro de audio y asistencia a esos encuentros; para luego, abocarse a un acucioso análisis de los cuerpos normativos relacionados y de los demás antecedentes recopilados, trabajo que dio origen al dictamen N° 44.747, de 2009, que ahora se impugna.

    Según aparece del texto del aludido pronunciamiento, el estudio que se llevó a cabo por parte de esta Contraloría General, debió comprender no sólo el análisis del inciso tercero del artículo de la ley N° 19.933, sino también, el de una serie de materias vinculadas con el mismo.

    Ello, considerando, precisamente, que la confusión generada en la interpretación de la norma legal precitada por parte de las distintas entidades aludidas -y que, al parecer, aún se mantiene en los recurrentes- se debía, por una parte, a la extrema complejidad del sistema remunerativo de los profesionales de la educación del sector municipal -que resulta ser manifiestamente diferente al de aquellos que se desempeñan en establecimientos particulares subvencionados-; y, por otra, a la poca claridad en la redacción de la disposición de que se trata, la cual, al hacer referencia al mecanismo de comparación contemplado en la ley N° 19.410, así como a una serie de conceptos establecidos en otros cuerpos normativos, hace necesario remitirse previamente a éstos y efectuar un análisis sistemático, para lograr su correcta interpretación y aplicación.

    De esta manera, entonces, el dictamen N° 44.747, de 2009, en una primera parte, se encarga de enumerar los conceptos comprendidos en las remuneraciones de los profesionales de la educación del sector municipal, para luego proceder al análisis de las normas que detallan el origen y evolución del bono extraordinario de excedentes y de los componentes que deben incluirse en su determinación, finalizando con el establecimiento de la modalidad de cálculo del mismo y la explicación de la correspondiente planilla de cálculo, todo ello, previo el análisis pormenorizado y exposición de cada uno de los conceptos que deben incorporarse en la respectiva operación numérica.

  2. Consideraciones previas.

    Como cuestión previa al análisis de fondo de las...

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